Na dnevnom redu sjednice Gradskog vijeća Mostara održane 30. januara 2025. godine, našli su se zahtjevi za davanje mišljenja/saglasnosti o pristupanju dodjeli koncesije za obavljanje proizvodnje električne energije izgradanje elektroenergetskog objekata. Imajući u vidu raspravu koja se vodila na istoj sjednici na ovu temu,te konstatacije gradskih zvaničnika, kako na sjednici i nakon sjednice, u javnosti, se može steći pogrešan zaključak - da je dobivanje koncesije za obavljanje elektroprivredne djelatnosti konačni dokument za izgradnju i puštanje u rad solarnih postrojenja. Dužni smo upoznati javnost sa cjelokupnim postupkom koji je potrebno provesti za puštanje u rad fotonaponskih elektrana.

Ministarstvo privrede HNK/Ž je nadležno za provođenje postupaka dodjele koncesije za obavljanje elektroprivredne djelatnosti proizvodnje, prijenosa i distribucije električne energije izgradnjom elektroenergetskih objekata instalisane snage veće od 23,1 kW.

Postupak po prijedlogu za dodjelu koncesija za naprijed navedeni predmet regulisan je Zakonom o koncesijama Hercegovačko – neretvanskog kantona/županije („Službene novine HNK/Ž“, broj: 1/14, 7/16, 6/18, 9/19 i 1/21, https://privredahnk.gov.ba/propisi/zakoni/) i Pravilnikom o prijedlogu, dokumentaciji i postupku za dodjelu koncesije za obavljanje elektroprivredne djelatnosti proizvodnje, prijenosa i distribucije električne energije izgradnjom elektroenergetskih objekata instalisane snage veće od 23,1 kW („Službene novine HNK/Ž“, broj: 7/21, https://privredahnk.gov.ba/propisi/pravilnici/).

Članom 13. stav (6) Zakona o koncesijama Hercegovačko – neretvanskog kantona/županije propisano je da ukoliko dodjela koncesije nije u skladu s prostorno planskom dokumentacijom podneseni prijedlog za dodjelu koncesije neće se razmatrati, o čemu će se podnosiocu zahtjeva dostaviti obavještenje, bez prava na podnošenje prigovora. Shodno navedenoj odredbi, Ministarstvo, po primljenom prijedlogu za dodjelu koncesije, upućuje odgovarajućoj službi grada/općine zahtjev za davanje informacije da li je predmet koncesije usklađen sa prostorno planskom dokumentacijom. Utvrđivanje usklađenosti predmeta koncesije sa prostorno planskom dokumentacijom je polazna osnova za utvrđivanje mogućnosti nastavka postupka dodjele koncesije.

Članom 8. stav (2) i članom 28. stav (5) Zakona o koncesijama HNK/Ž propisano je da je prije donošenja odluke o pristupanju dodjeli koncesije i odluke o dodjeli koncesije (koje donosi Vlada HNK/Ž kao koncesor) nadležno ministarstvo obvezno pribaviti saglasnost jedinice lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalazi predmet koncesije o interesu jedinice lokalne samouprave za dodjelu predmetne koncesije. Dakle, gradsko/općinsko vijeće je dužno da se po pitanju koncesije odredi o interesu jedinice lokalne samouprave, a ne o usklađenosti predmeta koncesije sa prostornim planom, jer se usklađenost sa prostornim planom utvrđuje kako je gore navedeno.

Također, članom 8. stav (3) Zakona o koncesijama HNK/Ž propisano je da ukoliko jedinica lokalne samouprave u roku od 45 dana od dana podnošenja zahtjeva za davanje saglasnosti, ne dostavi nadležnom ministarstvu saglasnost ili akt kojim se ne daje saglasnost, smatrat će se da je saglasnost dana, ukoliko je dodjela predmetne koncesije usklađena sa prostorno-planskom dokumentacijom za lokaciju na koju se prijedlog odnosi. Ovo Ministarstvo, na osnovu navedene odredbe, gradskom/općinskom vijeću, upućuje zahtjev za davanje saglasnosti o interesu grada/općine za dodjelu koncesije, u kojem se obavezno skrene pažnja na odredbu člana 8. stava (3). Obzirom da se u dosadašnjoj praksi više puta  dešavalo da gradsko/općinsko vijeće u propisanom roku ne razmatra zahtjeve za davanje saglasnosti, ovo Ministarstvo u prethodnom periodu, osim napomene na član 8. stav (3), također naglašava iznačaj dodjele koncesije i za jedinicu lokalne samouprave, te da je važno da se isti uvrsti u dnevni red sljedeće sjednice gradskog/općinskog vijeća.

U smislu navedenih propisa, koncesija se izdaje, odnosno ugovor o koncesiji se zaključuje prije izdavanja građevinske dozvole, sa izuzetkom primjene člana 62a. Zakona o koncesijama HNK/Ž, koji se odnosi na prelazne odredbe zakona - elektroenergetski objekti izgrađeni prije nastajanja zakonske obaveze zaključivanja ugovora o koncesiji (koji, dakle, posjeduju građevinsku dozvolu). Ovo pravilo vrijedi bez obzira na to u čijem vlasništvu se nalazi zemljište na kojem se planira graditi elektroenergetski objekat.

Po pitanju dokumentacije koja se podnosi uz prijedlog za dodjelu koncesije, obavezno se dostavlja pravosnažna urbanistička saglasnost i pravosnažna okolinska dozvola koje se odnose na predmet koncesije. To znači da se prijedlog za dodjelu koncesije ne može razmatrati bez dostave naprijed navedenih akata, a koji su usko vezani na prostorni plan, odnosno uticaj predmeta koncesije na okolinu. Dakle, postupci dodjele koncesije iz nadležnosti ovog Ministarstva vode se shodno odredbama naprijed navedenih propisa, te uz aktivno učešće drugih organa koji su na direktan ili indirektan način povezani sa predmetom koncesije.

Ugovorom o koncesiji regulišu se prava i obaveze  ugovornih strana (koncesora i koncesionara). To je obligacioni odnos čije postojanje propisuje Zakon o koncesijama Hercegovačko – neretvanskog kantona/županije kao jedan od uslova za obavljanje koncesione djelatnosti. Imajući u vidu šta je predmet koncesije – obavljanje djelatnosti izgradnjom elektroenergetskog objekta, zatim imajući u vidu nadležnosti ovog organa kada ga posmatramo kao davaoca predmetne koncesije, ugovor o koncesiji nije dokaz o riješenim imovinsko-pravnim odnosima, niti je dokaz o prav u građenja fotonaponske elektrane. Ugovorom o koncesiji, dakle, ne stiče se pravo na korištenje zemljišta (bez obzira u čijem je vlasništvu), već se stiče jedan od uslova za pravo na obavljanje djelatnosti proizvodnje, prijenosa i distribucije električne energije. Zaključeni ugovor o koncesiji dostavlja se nadležnom zemljišnoknjižnom uredu za upis zabilježbe u C-teretnom listu postojanja ugovora o koncesiji. Postojeće pravo vlasništva na zemljištu nakon potpisanog ugovora ostaje nepromijenjeno.

Ugovorom o koncesiji se također ne daje pravo na promjenu  namjene zemljišta, niti pravo građenja, niti dozvola za obavljanje elektroprivredne djelatnosti. Promjena namjene zemljišta, pravo na građenje i pravo na obavljanje elektroprivredne djelatnosti stiče se izdavanjem dozvola, propisanih posebnim zakonima koji regulišu oblast predmeta koncesije, a koje izdaju drugi nadležni organi. Tako se ugovorom o koncesiji Koncesionaru propisuje da ovaj Ugovor nije dovoljan da bi Koncesionar mogao obavljati predmet koncesije na određenom lokalitetu, te će Koncesionar u svrhu realizacije Ugovora pribaviti sve propisane odgovarajuće dozvole i odobrenja od nadležnih organa.

Dalje mu se propisuje da je obavezan obavljati djelatnost predmeta koncesije u skladu sa uslovima i standardima za obavljanje djelatnosti koji su propisani svim zakonskim propisima koji regulišu oblast električne energije i izgradnje elektroenergetskih postrojenja, kao i da su zakonski propisi i standardi koji regulišu pitanja građenja, zaštite okoliša, šumarstva i poljoprivrede (ako je zemljište po naravi šuma ili poljoprivredno) također obavezujući za koncesionara. Usmislu ovog Ugovora, dozvole/saglasnosti označavaju sve dozvole, licence, saglasnosti ili odobrenja izdate od nadležnih organa, koje su potrebneza obavljanje predmeta koncesije, a Koncesionar ih je dužan ovom organu dostaviti po njihovom pribavljanju.

Po pitanju Odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine kojom se Odluka o promjeni namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene Vlade Federacije Bosne i Hercegovine proglašava neustavnom i ništavnom, kao i Zaključka Vlade Federacije BiH, broj: 1643/2023 od 15.11.2023. godine, kojim se propisuje da se promjena namjene poljoprivrednog i šumskog zemljišta u vlasništvu države Bosne i Hercegovine neće vršiti do donošenja zakona o državnoj imovini, iako Ministarstvo nije nadležno za ove oblasti, jer na primjenu navedenih odluka su obavezni organi kojima je u nadležnosti izdavanje dozvola za promjenu namjene šumskog/poljoprivrednog zemljišta, kao i organi nadležni za izdavanje građevinskih dozvola, Ministarstvo se o navedenoj problematici obratilo Komisiji za državnu imovinu, kao i federalnom i kantonalnom ministarstvu nadležnom za poljoprivredu i šumarstvo, Uredu za zakonodavstvo Hercegovačko – neretvanskog kantona, te je i Vladi Hercegovačko-neretvanskog kantona kao koncesoru dostavilo informaciju, a radi sagledavanja stanja i određivanja o daljim radnjama u postupcima koji se vode pred ovim organom.

Tabelarni pregled slijeda postupaka

Dakle, koncesija je samo jedan od postupaka kojem prethode i koji je uslovljen drugim postupcima (prostorni plan, urbanistička saglasnost i okolinska dozvola) i nakon kojeg slijede također drugi postupci (građevinska, upotrebna i dozvola za proizvodnju električne energije).

Iz ove tabele se može nesumnjivo zaključiti da se radi o veoma složenom i dugotrajnom procesu čiji jedan mali dio čini i postupak u Ministarstvu privrede hercegovačko-neretvanskog kantona/županije. S tim u vezi, Ministarstvo već duži vremenski period razmatra mogućnosti pojednostavljenja ovog dijela procesa. Pri tome naglašavamo da ovo pojednostavljenje ne znači pogodovanje investitorima, nego smanjenje administrativnih nameta i birokracije, a sve u cilju boljitka cijele zajednice.

Na dnevnom redu sjednice Gradskog vijeća Mostara održane 30. januara 2025. godine, našli su se zahtjevi za davanje mišljenja/saglasnosti o pristupanju dodjeli koncesije za obavljanje proizvodnje električne energije izgradanje elektroenergetskog objekata. Imajući u vidu raspravu koja se vodila na istoj sjednici na ovu temu,te konstatacije gradskih zvaničnika, kako na sjednici i nakon sjednice, u javnosti, se može steći pogrešan zaključak - da je dobivanje koncesije za obavljanje elektroprivredne djelatnosti konačni dokument za izgradnju i puštanje u rad solarnih postrojenja. Dužni smo upoznati javnost sa cjelokupnim postupkom koji je potrebno provesti za puštanje u rad fotonaponskih elektrana.

Ministarstvo privrede HNK/Ž je nadležno za provođenje postupaka dodjele koncesije za obavljanje elektroprivredne djelatnosti proizvodnje, prijenosa i distribucije električne energije izgradnjom elektroenergetskih objekata instalisane snage veće od 23,1 kW.

Postupak po prijedlogu za dodjelu koncesija za naprijed navedeni predmet regulisan je Zakonom o koncesijama Hercegovačko – neretvanskog kantona/županije („Službene novine HNK/Ž“, broj: 1/14, 7/16, 6/18, 9/19 i 1/21, https://privredahnk.gov.ba/propisi/zakoni/) i Pravilnikom o prijedlogu, dokumentaciji i postupku za dodjelu koncesije za obavljanje elektroprivredne djelatnosti proizvodnje, prijenosa i distribucije električne energije izgradnjom elektroenergetskih objekata instalisane snage veće od 23,1 kW („Službene novine HNK/Ž“, broj: 7/21, https://privredahnk.gov.ba/propisi/pravilnici/).

Članom 13. stav (6) Zakona o koncesijama Hercegovačko – neretvanskog kantona/županije propisano je da ukoliko dodjela koncesije nije u skladu s prostorno planskom dokumentacijom podneseni prijedlog za dodjelu koncesije neće se razmatrati, o čemu će se podnosiocu zahtjeva dostaviti obavještenje, bez prava na podnošenje prigovora. Shodno navedenoj odredbi, Ministarstvo, po primljenom prijedlogu za dodjelu koncesije, upućuje odgovarajućoj službi grada/općine zahtjev za davanje informacije da li je predmet koncesije usklađen sa prostorno planskom dokumentacijom. Utvrđivanje usklađenosti predmeta koncesije sa prostorno planskom dokumentacijom je polazna osnova za utvrđivanje mogućnosti nastavka postupka dodjele koncesije.

Članom 8. stav (2) i članom 28. stav (5) Zakona o koncesijama HNK/Ž propisano je da je prije donošenja odluke o pristupanju dodjeli koncesije i odluke o dodjeli koncesije (koje donosi Vlada HNK/Ž kao koncesor) nadležno ministarstvo obvezno pribaviti saglasnost jedinice lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalazi predmet koncesije o interesu jedinice lokalne samouprave za dodjelu predmetne koncesije. Dakle, gradsko/općinsko vijeće je dužno da se po pitanju koncesije odredi o interesu jedinice lokalne samouprave, a ne o usklađenosti predmeta koncesije sa prostornim planom, jer se usklađenost sa prostornim planom utvrđuje kako je gore navedeno.

Također, članom 8. stav (3) Zakona o koncesijama HNK/Ž propisano je da ukoliko jedinica lokalne samouprave u roku od 45 dana od dana podnošenja zahtjeva za davanje saglasnosti, ne dostavi nadležnom ministarstvu saglasnost ili akt kojim se ne daje saglasnost, smatrat će se da je saglasnost dana, ukoliko je dodjela predmetne koncesije usklađena sa prostorno-planskom dokumentacijom za lokaciju na koju se prijedlog odnosi. Ovo Ministarstvo, na osnovu navedene odredbe, gradskom/općinskom vijeću, upućuje zahtjev za davanje saglasnosti o interesu grada/općine za dodjelu koncesije, u kojem se obavezno skrene pažnja na odredbu člana 8. stava (3). Obzirom da se u dosadašnjoj praksi više puta  dešavalo da gradsko/općinsko vijeće u propisanom roku ne razmatra zahtjeve za davanje saglasnosti, ovo Ministarstvo u prethodnom periodu, osim napomene na član 8. stav (3), također naglašava iznačaj dodjele koncesije i za jedinicu lokalne samouprave, te da je važno da se isti uvrsti u dnevni red sljedeće sjednice gradskog/općinskog vijeća.

U smislu navedenih propisa, koncesija se izdaje, odnosno ugovor o koncesiji se zaključuje prije izdavanja građevinske dozvole, sa izuzetkom primjene člana 62a. Zakona o koncesijama HNK/Ž, koji se odnosi na prelazne odredbe zakona - elektroenergetski objekti izgrađeni prije nastajanja zakonske obaveze zaključivanja ugovora o koncesiji (koji, dakle, posjeduju građevinsku dozvolu). Ovo pravilo vrijedi bez obzira na to u čijem vlasništvu se nalazi zemljište na kojem se planira graditi elektroenergetski objekat.

Po pitanju dokumentacije koja se podnosi uz prijedlog za dodjelu koncesije, obavezno se dostavlja pravosnažna urbanistička saglasnost i pravosnažna okolinska dozvola koje se odnose na predmet koncesije. To znači da se prijedlog za dodjelu koncesije ne može razmatrati bez dostave naprijed navedenih akata, a koji su usko vezani na prostorni plan, odnosno uticaj predmeta koncesije na okolinu. Dakle, postupci dodjele koncesije iz nadležnosti ovog Ministarstva vode se shodno odredbama naprijed navedenih propisa, te uz aktivno učešće drugih organa koji su na direktan ili indirektan način povezani sa predmetom koncesije.

Ugovorom o koncesiji regulišu se prava i obaveze  ugovornih strana (koncesora i koncesionara). To je obligacioni odnos čije postojanje propisuje Zakon o koncesijama Hercegovačko – neretvanskog kantona/županije kao jedan od uslova za obavljanje koncesione djelatnosti. Imajući u vidu šta je predmet koncesije – obavljanje djelatnosti izgradnjom elektroenergetskog objekta, zatim imajući u vidu nadležnosti ovog organa kada ga posmatramo kao davaoca predmetne koncesije, ugovor o koncesiji nije dokaz o riješenim imovinsko-pravnim odnosima, niti je dokaz o prav u građenja fotonaponske elektrane. Ugovorom o koncesiji, dakle, ne stiče se pravo na korištenje zemljišta (bez obzira u čijem je vlasništvu), već se stiče jedan od uslova za pravo na obavljanje djelatnosti proizvodnje, prijenosa i distribucije električne energije. Zaključeni ugovor o koncesiji dostavlja se nadležnom zemljišnoknjižnom uredu za upis zabilježbe u C-teretnom listu postojanja ugovora o koncesiji. Postojeće pravo vlasništva na zemljištu nakon potpisanog ugovora ostaje nepromijenjeno.

Ugovorom o koncesiji se također ne daje pravo na promjenu  namjene zemljišta, niti pravo građenja, niti dozvola za obavljanje elektroprivredne djelatnosti. Promjena namjene zemljišta, pravo na građenje i pravo na obavljanje elektroprivredne djelatnosti stiče se izdavanjem dozvola, propisanih posebnim zakonima koji regulišu oblast predmeta koncesije, a koje izdaju drugi nadležni organi. Tako se ugovorom o koncesiji Koncesionaru propisuje da ovaj Ugovor nije dovoljan da bi Koncesionar mogao obavljati predmet koncesije na određenom lokalitetu, te će Koncesionar u svrhu realizacije Ugovora pribaviti sve propisane odgovarajuće dozvole i odobrenja od nadležnih organa.

Dalje mu se propisuje da je obavezan obavljati djelatnost predmeta koncesije u skladu sa uslovima i standardima za obavljanje djelatnosti koji su propisani svim zakonskim propisima koji regulišu oblast električne energije i izgradnje elektroenergetskih postrojenja, kao i da su zakonski propisi i standardi koji regulišu pitanja građenja, zaštite okoliša, šumarstva i poljoprivrede (ako je zemljište po naravi šuma ili poljoprivredno) također obavezujući za koncesionara. Usmislu ovog Ugovora, dozvole/saglasnosti označavaju sve dozvole, licence, saglasnosti ili odobrenja izdate od nadležnih organa, koje su potrebneza obavljanje predmeta koncesije, a Koncesionar ih je dužan ovom organu dostaviti po njihovom pribavljanju.

Po pitanju Odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine kojom se Odluka o promjeni namjene šumskog zemljišta i privremenom korištenju šumskog zemljišta u druge namjene Vlade Federacije Bosne i Hercegovine proglašava neustavnom i ništavnom, kao i Zaključka Vlade Federacije BiH, broj: 1643/2023 od 15.11.2023. godine, kojim se propisuje da se promjena namjene poljoprivrednog i šumskog zemljišta u vlasništvu države Bosne i Hercegovine neće vršiti do donošenja zakona o državnoj imovini, iako Ministarstvo nije nadležno za ove oblasti, jer na primjenu navedenih odluka su obavezni organi kojima je u nadležnosti izdavanje dozvola za promjenu namjene šumskog/poljoprivrednog zemljišta, kao i organi nadležni za izdavanje građevinskih dozvola, Ministarstvo se o navedenoj problematici obratilo Komisiji za državnu imovinu, kao i federalnom i kantonalnom ministarstvu nadležnom za poljoprivredu i šumarstvo, Uredu za zakonodavstvo Hercegovačko – neretvanskog kantona, te je i Vladi Hercegovačko-neretvanskog kantona kao koncesoru dostavilo informaciju, a radi sagledavanja stanja i određivanja o daljim radnjama u postupcima koji se vode pred ovim organom.

Tabelarni pregled slijeda postupaka

Dakle, koncesija je samo jedan od postupaka kojem prethode i koji je uslovljen drugim postupcima (prostorni plan, urbanistička saglasnost i okolinska dozvola) i nakon kojeg slijede također drugi postupci (građevinska, upotrebna i dozvola za proizvodnju električne energije).

Iz ove tabele se može nesumnjivo zaključiti da se radi o veoma složenom i dugotrajnom procesu čiji jedan mali dio čini i postupak u Ministarstvu privrede hercegovačko-neretvanskog kantona/županije. S tim u vezi, Ministarstvo već duži vremenski period razmatra mogućnosti pojednostavljenja ovog dijela procesa. Pri tome naglašavamo da ovo pojednostavljenje ne znači pogodovanje investitorima, nego smanjenje administrativnih nameta i birokracije, a sve u cilju boljitka cijele zajednice.